建构党委新闻发言人制度的时代逻辑与路径解析

□1倪明胜 2丰 云

（1中共天津市委党校 300191；2湖南省广播电视大学 410004）

[摘 要]新闻发言人和新闻发言人制度是现代民主政治和政党政治运作中致力于提升媒体舆论监督作用和寻求更多的政治沟通渠道、政治沟通载体的时代化产物。中国新闻发言人制度经历了从国家新闻发言人到政府新闻发言人再到党委新闻发言人的三次跃迁历程。当前，党委新闻发言人制度建设的提出，标志着中国新闻发言人制度结构开始进入党委新闻发言人阶段，意味着中国共产党开始走向前台“主动发声”，这深刻诠释出转型中国民主政治发展的价值理念和中国共产党作为执政党自身适应性调整并向现代政党转型的时代逻辑。作为一项新生的制度安排，建立党委新闻发言人制度意旨深远，应以有效的方式和措施来推进党委新闻发言人制度的建设。

[关键词]新闻发言人；党委新闻发言人；政党转型；实践逻辑

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下的党的建设若干重大问题的决定》在论述“积极发展党内民主，保障党员主体地位和民主权利”时提出，进一步推进党务公开，健全党内情况通报制度，建立党委新闻发言人制度。作为一个全新的概念和制度模式，建立党委新闻发言人制度这是首次由中央郑重提出。毫无疑问，作为新形势下加强和改进党的建设若干新举措和新要求中的重要一条，党委新闻发言人制度对于我们新时期以更高的理念、以全新的视野和方法做好新形势下党务新闻发布工作，提高党务工作透明度，加强各级党委与社会公众的沟通与联系，推进党内民主制度建设的科学化、制度化、规范化，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

随着社会的发展和信息流通的加速，新闻发言人应运而生，国内外各类团体、企业、组织纷纷建立起新闻发言人制度。所谓新闻发言人制度，就是指各国政府及其所属机构、政党及各社会团体指定专职新闻发言人通过新闻媒体向社会公众阐明重大决策，通报事件真相及最新进展，并就舆论关注的焦点议题或重大问题表明政府或相关机构的观点立场，代表有关部门回答记者提问的制度。新闻发言人制度最早起源于西方社会，这同其民主政治文化传统，习惯依靠公民团体、政治团体和媒体舆论来制衡政府公共权力、监督政党政治的民主意识启蒙有很大的关系。以美国为例，新闻发言人制度现已成为美国政府公共治理框架中的一个重要组成部分，据美国全国政府传播者协会估计，在美国各级政府中大约活跃着4万名政府传播者。

一直以来，政党是国家与公民社会之间最重要的中介者，在动员公民政治参与、强化个体利益表达和提供多元化政治沟通渠道等层面发挥着重要的作用。然而，随着公民意识的广泛崛起和公民能力的不断增强，公民将会以一种更加怀疑的目光来审视各类政治行为者，政党自然也不例外。特别是在传媒技术高度发达的当今世界，数字技术引导的网络革命，一方面极大地唤起公众广泛参与的政治热情，人们围绕焦点政治议题恣意地进行个性化叙述，草根政治的民主化操练使得网络成为释放、传播和凝聚民意的温床，人们通过网络媒介影响政府决策行为日益频繁^[1]；另一方面网络时代下的政府迫于网络民意的压力，逐步向管理型和开放型的政府转变，沟通、服务、公平、公正、透明成为现代社会政府的核心价值理念。在这样的时代背景下，任何政党和政府的活动都很难完全脱离公众的视野，透明化、公开化成为一种必然的趋势。于是，政党和政府不得不有效地借助于各种大众媒体、新兴媒介、运用各种政治交流技术（如聘请专门的媒体顾问、选聘政府新闻发言人、雇用政府广告代理人等）来强化政治沟通^[2]，让公共更加了解政党和政府的重大决策，满足公众对国家公共事务的知情权和监督权。由此可见，新闻发言人制度是现代民主政治和政党政治运作中致力于提升媒体舆论监督作用和寻求更多的政治沟通渠道和政治沟通载体的时代化产物。

相对而言，中国的新闻发言人制度起步较晚，是改革开放以后才出现的。我们一般习惯于把1982年看成是中国新闻发言人制度元年，当时是时任外交部新闻司司长的外交部新闻发言人钱其琛主持新闻发布会。虽然这次新闻发布会时间较为短暂，也没有安排记者提问环节，但其开启了中国新闻发言人制度的先河，成为中国新闻发言人历史上的标志性事件。

如果以1982年为时间节点，时至今日，我国的新闻发言人制度建立了28年。在这将近30年的发展历程中，中国新闻发言人制度从无到有，从稚嫩走向成熟。特别是随着改革开放的纵深推进，社会主义市场经济体制的日臻完善，我国的民主法治建设进程不断加快，在面对信息公开化的社会呼声日渐高涨和信息网络时代来临的背景下，强调授权和参与、协商与对话、信息公开与透明、协同治理与高效廉洁等已成为政府从治理走向善治的代名词。在这样的时代背景下，从中央到地方，从对外到对内，全国上下的人大机关、政协机关、司法机关等相继建立新闻发言人制度。

从宏大的历史视阈内检视中国新闻发言人制度的创设、持续和变革的历程，不难发现其大体上经历了三个主要发展阶段：即经历了从国家新闻发言人阶段到政府新闻发言人阶段再到党委新闻发言人阶段的三次跃迁历程。概述而言，第一阶段的国家新闻发言人主要基于捍卫国家主权和利益，代表国家向世界阐明中国立场，这一阶段涌现出一批知名的外交家，比如齐怀远、马毓真、李肇星、章启月、孔泉等，他们也成为这个阶段新闻发言人制度的典型样本；第二阶段为政府新闻发言人，其主要代表政府对外发言，在宣传事实真相、引领社会舆论、推进政府信息公开、满足民众知情权等方面发挥着关键性作用。尤其是在2003年SARS公共危机事件后，随着突发危机事件、地方群体性事件、网络公共事件的日益增多，政府和公众都深刻意识到公共信息流通和双向沟通交流的重要性，政府新闻发言人制度随之进入快速发展的轨道；第三阶段为党委新闻发言人，在中央首次提出建立“党委新闻发言人制度”之后，2010年6月30日在中央外宣办举办的中外记者见面会上，中共中央11个部门的党委新闻发言人首次集体亮相，宣誓着新时期建立党委新闻发言人制度的决心。随后，长沙、贵阳、南京、无锡等地方党委部门也开始试水党委新闻发布工作。

某种意义上，政府新闻发言人可以看成是现代政府公共治理行动框架中的重要一环，是政府借助媒体强化民众同政府之间有效沟通和互动交流的媒介平台，这是一种主动公开信息和推进公共信息社会共享度的重要机制，对提高政府工作透明度、加快公共预算改革、扩大政务公开、化解公共危机事件、强化公众舆论监督等方面具有重要的现实意义。党委新闻发言人则是在新的舆论形式和传播格局下强化党务工作透明度，尊重和保障广大党员对党务信息的知情权和参与权，是新时期有效推进党内民主和加强党的建设若干重大举措和新要求中的重要一条。虽然党委新闻发言人同政府新闻发言人彼此关系密切、互相促进，但从根本上而言，中国共产党是全国人民的主心骨和中国特色社会主义事业的坚强领导核心，党能否经受住执政考验和永葆生命力和创造力，直接关系到党在国家政治生活中的地位和影响力，因此，党委新闻发言人制度的舆论影响力和受众关注强度在某种程度上比政府新闻发言人要高。

美国组织社会学家乔纳森.特纳认为社会是由驱动着行动、互动和组织的普遍性的作用力所支配，并在这一过程中使社会现实形成自己的模式和结构。特纳将制度系统（经济制度、政治制度、法律制度等）、团体单位（或类群单位，如复杂组织、群体、社区等）、结构际遇（专注性互动或非专注性互动）用以分析宏观、中观、微观层次的各种作用力及相互关系，并形成解释社会作用力的嵌入性的有力概念框架(注释1)。这里，我们尝试借助特纳的宏观、中观、微观层次社会作用力的概念解释框架，从政党制度转型、公民社会、信息互动三个层次来分析新时期党委新闻发言人制度的建构逻辑。

首先，从宏观层次来看，新时期建立党委新闻发言人制度是中国共产党作为执政党自身适应性调整，向现代政党转型的内在逻辑。党的十六大报告指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”党的十六届四中全会又根据国内现实情况和国际、国内政治格局的变化，明确提出：“加强自身执政能力建设，切实提高科学执政、民主执政和依法执政能力，不断完善党的领导方式和执政方式。”我们知道，中国共产党是由革命而走向执政的，其在特定历史条件下所形成的一系列关于自身政党建设的思想、路线、方针、政策等，在面对新时期改革开放和现代化建设的时代背景，为巩固其执政地位、适应执政后的新形势、确保党始终走在时代前列，就必须对自身作出适应性调整，即由革命党转向执政党，从传统政党向现代政党的转型。然而，“在这个转型过程中，党的性质不能变，党的指导思想不能变，党的最终目标不能变，否则，共产党就不成其为共产党。而党的领导体制和领导方式、组织结构和运行机制、战略策略、活动方式、党员要求等则应随着党的任务的变化和外部环境的变化而与时俱进，不断地加以调整。”^[3]因此，新时期建立党委新闻发言人制度就是以媒体作为执政的有效工具，畅通信息交流渠道，汇集社会舆情，并借助新的媒介互动平台和运作机制协调各方利益关系，强化意识形态宣传和畅通政治沟通网络，推进党务信息公开化、透明化，并籍此重塑政党形象，推动政党向一个更加民主、透明、开放的现代化政党转型。

其次，从中观层次来看，党委新闻发言人制度是当前中国境遇内公民社会发展的时代产物。检视改革开放以前的中国，由于国家用计划经济几乎完全取代了市场体系，国家成为全能型的国家，使得经济领域、社会领域（公共领域）的空间几乎被国家完全涵盖。随着改革开放的推进，计划体制逐渐被市场体制所取代，由价格和供求关系所主导的商品服务市场获得了自主发展的空间，与此同时，随着国家对社会领域管制的松动，并让渡出一部分可供社会发展的空间，一些公民社会组织（如社区居委会、业主委员会、自愿者协会、网上社团等）不断发育和壮大。自20世纪70年代末以来，以市场经济为导向、以建构“小政府、大社会”为转型逻辑的社会改革，进一步加速了国家与社会的分离。尤为重要的是，随着当前网络技术的发展，迈向自媒体时代下的开放式公共话语表达和公共领域中的民主操练，使社会主义公民社会日益成为具有相对独立性的社会力量团体。从历史的角度来看，政党是公民社会发展的必然产物，正是因为公众有了利益表达的诉求，才有了公众对政党这种利益表达工具的寻求。公民社会具有一些不同于传统社会的重要特点，这决定和影响着政党政治的建构和基本运作方式，并促使政党根据实践的发展对自身的观念、结构和体制及活动方式等作出调整。^[4]毋庸讳言，新时期建立党委新闻发言人制度，是适应多元利益的社会分化和社会结构的调整，在面临执政基础的改变和中国境遇内公民社会团体的发育、壮大，在寻求充分的咨询建议权、参与决策权、协调管理权、民主监督权的多元利益整合与情景互动，我党不断调整自身的运作机制，通过主动开展党委新闻发布工作，以积极主动和开放透明的姿态对党内热点问题、社会敏感问题及时回应和发布，引导团结和凝聚广大人民群众，这是新时期密切党群关系、重塑政党与公民社会关系的新举措、新手段。

最后，从微观层次来看，党委新闻发言人制度是当前推进党内民主，保障党员主体地位和民主权利，构筑党内外信息互动交流的重要渠道。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，可以对人民民主起示范和带头作用，发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”党的十七大报告又强调指出：“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”毫无疑问，这些是我们党在长期执政实践过程中，围绕建设什么样的党、怎样建设党这个重大课题，不断总结和积极探索而形成的新时期大力发展党内民主的制度化规范。然而，要大力发展党内民主，就必须切实保证党员当家作主的地位，真正确保广大党员民主权利的落实。依照这层逻辑关系与现实吁求，当的十六届四中全会明确指出：“要逐步推进党务公开，增强党组织的工作透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”囿于现实中党务公开制度化水平和层次较低，为保障党务公开制度的有效运转，形成一套成熟的互动参与、决策执行、监督反馈机制，党的十七大报告又明确提出：“保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，推进决策的科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度”，并首次在党的十七届四中全会决议中明确提出“健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，建立党委新闻发言人制度。”这样，有效推进党务公开、加强党内民主、保障党员主体地位和民主权利就有了常态化、规范化的制度性安排，这也在最大限度上尊重和保障了党员的知情权、参与权、监督权，对提高党务工作透明度，增进各级党委与社会公众的沟通与联系等层面具有积极的社会效应。此外，党委新闻发言人制度的创设，公众能借助这个媒介新平台有针对性、秩序化地反映社情民意，表达利益诉求，这对新时期强化党和群众的双向互动沟通，建构一个更加成熟、自信、公正、公开、透明的执政党形象也具有深远的现实意义。

党委新闻发言人作为关注社会舆论热点、汇集社情民意、以互动交流来引导社会舆论的重要制度模式，其对实现党务公开、加强党内民主建设、提高和完善党的领导水平和执政水平意蕴深远。但是，党委新闻发言人制度的问世又好比刚出生的婴儿显得稚嫩和年轻，因此，我们必须提高认识、高度重视、以有效的方式和措施来推进党委新闻发言人制度的建设。

（1）创设多层次的党委新闻发言人制度。为了强化信息传播的快捷有效和建立权威的信息发布渠道，增进社会公众对党的各项工作的全面理解和支持，党的各级委员会，包括从党的中央委员会到各省、自治区、直辖市、地市级、区县级委员会和各乡镇委员会等，都应逐步建立本级党委（工委、党组）新闻发言人制度。省、市、区县级新闻发言人可由党委宣传部副部长或由本级党委综合部门负责人担任，各地方党委（工委）、政府各委办局党委（党组）、各直属单位党委新闻发言人可由部门领导班子成员或中层以上领导干部担任。每一级党委负责本级党委新闻发言人制度的建设，并同时负责指导和协调本级党委所管辖范围内的下一级党委新闻发言人制度的建设。

（2）明确党委新闻发言人相关新闻发布内容。新闻发言人是一种组织行为和制度机制，其良序化运行需要有赖于专业的新闻发言人团队进行信息的汇总、舆情的收集、媒体公关、议题设置、现场互动、内容设计等全方位的安排。就当前党的新闻发布工作实践来看，党委新闻发言人其新闻发布的主要内容是及时向党内外全面解释党的章程、介绍党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本方针和重大战略决策，及时解读党的各项方针、政策，发布党的各级重大会议和活动情况，阐明和传达党对有关重大社会事件和热点问题的态度与立场，解释和回应公众普遍关心的热点问题，发布党务突发事件的最新进展情况，澄清涉及党务的各种传言和谣言等。在遇到党委和政府新闻发言人职责范围和分工交叉的情况下，要理顺二者关系、明确分工、彼此配合，防止新闻发布内容重复或错失新闻发布和舆论引导的最佳时机。

（3）确立党委新闻发言人的主要工作原则。党委新闻发言人的主要任务就是通过及时召开新闻发布会、接受采访等形式发布信息、解读各项方针政策、解除公众疑惑、澄清事实。总体看来，党委新闻发言人是党的代言人和党的传话筒，其代表党委发布新闻就必须严格遵守党的纪律和坚守党性原则，因此，党委新闻发言人必须做到及时准确、公开透明的传达党的执政理念和方针政策，对党员和群众所关心的社会热点问题及时回应和澄清；要在制度框架和组织体制内代表党委对外发言，不能随意和想当然的阐发违背中央精神和各级党委要求的政治言论，坚持做到“不胡说”、“不乱说”、“不瞎说”，与党中央、党委保持高度一致；要严格保守党的秘密，党务信息中涉及国家秘密的信息不得对外发布和公告。

(4) 强化党委新闻发言人的队伍素质建设。由于党委新闻发言人的特殊身份要求，其队伍的综合素质提升就显得格外重要，即首先需要具备良好的媒介素养，敢于面对媒体记者的提问和质询，并在与媒体记者保持有效沟通的同时，以事实和坚定的立场构建新闻传播的舆论导向，从而提升党委新闻发布的质量和水平；其次，党委新闻发言人制度的提出，是为了加强社会公众对党的工作的了解和支持，因此，党委新闻发言人必须具备与社会公众交流的能力，既要以真实准确的信息和坦诚宽容的态度面对公众，还要有倾听公众意见和了解社会舆情的耐心，要通过新闻发布这个平台架起党委同党员、群众紧密联系的绿色通道；第三，由于党委新闻发言人其发布内容往往倾向于宏观性和政策性的解读，能否履行好党委新闻发言人的职责，除了具备基本的政治素质、业务素质、心理素质之外，党委新闻发言人还需具备高超的语言艺术，即通过对晦涩深奥的政策性理论知识的精准概括，以个性化、通俗化的形式转换成老百姓浅显易懂的群众性语言。

（5）建立党委新闻发言人的效果监测与问责机制。由于党委新闻发言人在传达和处理新闻的时候，不同的立场、角度、认知、知识背景等都会带来不同的倾向和反响，因此，要时刻对党委新闻发言人其新闻发布的效果予以监测，通过对社情民意的观测和媒体宣传报道的社会效应的评估，快速做出科学合理的判断。对党委新闻发言人未能认真履行其职责，或敷衍、搪塞社会公众、拒绝接受记者采访提问，或以官样形式单方面公布信息、避实就虚、答非所问等行为方式应列入问责范围，防止新闻发布流于形式，成为“宣读会”。新闻发言人一经本级党委授权发布的信息必须准确及时的公开发布，如未授权发布，新闻发言人也不得擅做主张，这种越位发布的行为也应列入问责范围。

总体看来，党委新闻发言人制度建设的提出，标志着中国新闻发言人制度结构开始进入党委新闻发言人阶段，而这也意味着中国共产党开始走向前台“主动发声”，进入民主政治沟通和公共信息传播的第一线，传递着民主、透明、创新的发展气息，体现了我党新时期民主、科学、阳光的执政理念。作为最为全面、准确、及时的公共信息权威发布渠道，政府新闻发言人和党委新闻发言人在当下中国改革和社会转型的时代语境下承载着执政能力、有限政府、信息共享、党内民主、社会开放、政治文明等宏大叙事的话语允诺。从国家新闻发言人到政府新闻发言人再到当下党委新闻发言人，这三次制度跃迁的历程也深刻诠释出转型中国民主政治发展的价值理念和中国共产党作为执政党自身适应性调整并向现代政党转型的时代逻辑。

[1]倪明胜，《政治博客的民主维度考量》[J]，《政治学》（人大复印报刊资料），2009年第5期。

[2][英]福克斯，《政治社会学》[M]，北京：华夏出版社，2008年版，第126页。

[3]何增科，《政党的转型和现代化》[J]，载《当代世界与社会主义》，2003年第2期。

[4]王长江，《政党论》[M]，北京：人民出版社，2009年版，第214页。

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